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Que es el Banco de Guatemala
¿Qué es el Banco de Guatemala?

RESEÑA HISTORICA

A. ANTECEDENTES DE LA BANCA CENTRAL EN GUATEMALA

1. La fundación del Banco Central: la reforma de Orellana

Los orígenes legales e institucionales del actual sistema de banca central en Guatemala se remontan al período de la reforma monetaria y financiera de 1924-1926. Entonces, fue creado el Banco Central de Guatemala como establecimiento de emisión, giro y descuento, de carácter privado y con participación del Estado como accionista. Esta reforma culminó durante el mandato del General José María Orellana (1921-1926), y fue conducida en su etapa final por un equipo bajo el liderazgo del Licenciado Carlos O. Zachrisson (entonces Ministro de Hacienda), que trabajó sobre la base de los estudios técnicos elaborados por el profesor EdwinWalter Kemmerer, de la Universidad de Princeton.1

El origen de esta reforma se vincula a los graves desequilibrios monetarios y financieros que ocasionó el régimen monetario anterior, basado en la existencia legal de un oligopolio de bancos emisores reglado por el gobierno de Manuel Estrada Cabrera, que generó una gigantesca deuda del gobierno para con esos bancos. En 1919, el propio gobierno de Estrada Cabrera invitó al profesor Kemmerer para estudiar las condiciones monetarias del país y hacer las recomendaciones que el caso ameritara para emprender la reforma. Kemmerer recomendó, entre otras medidas, el establecimiento de un banco central que sería el agente fiscal del gobierno y que tendría el derecho exclusivo de emitir billetes.

Ese intento de reforma se vio frustrado por una serie de eventos políticos y económicos (como los derrocamientos de los presidentes Estrada Cabrera y Manuel Herrera). No fue sino hasta en 1924 cuando el presidente Orellana invitó de nuevo al profesor Kemmerer a visitar el país y proponer un plan de reforma financiera. Antes de ello, en 1923, Orellana había promulgado un decreto que establecía una "Caja Reguladora" para estabilizar los tipos de cambio, la cual se convertiría en el embrión del Banco Central de Guatemala. En noviembre de 1924 fue promulgada la Ley Monetaria de la República de Guatemala, que daba vida a la nueva unidad monetaria, el Quetzal, bajo el régimen del patrón oro clásico. En 1925, el gobierno publicó las bases de lo que debería ser el banco central y solicitó propuestas de redacción de la ley correspondiente a los diferentes sectores interesados. Finalmente, mediante Acuerdo Gubernativo del 30 de junio de 1926, se fundó el Banco Central de Guatemala, que coronó la obra de la reforma económica del Gobierno de Orellana.

Las reformas emprendidas pusieron fin a la emisión monetaria desordenada, crearon un respaldo real a la moneda nacional, estabilizaron su paridad e instauraron el orden en los flujos bancarios y financieros del país. Sin embargo, como se puede adivinar, el proceso mismo de la reforma fue sumamente complicado, como lo demuestra la propia crónica orellanista de los hechos (La Administración del General José María Orellana y el Arreglo Económico de Guatemala):

"No se consiguieron todos estos resultados sino al cabo de una cruenta lucha contra toda serie de obstáculos. Como fácil es suponer, todos los intereses creados, añadidos a los pequeños intereses de la política, se pusieron en juego, al principio para desacreditar el plan propuesto y en seguida para ponerle trabas y obstáculos a su desarrollo. Fácil es considerar lo que esta lucha significó en un ambiente de por sí pesimista y en donde la voz de las pasiones, los intereses y la política menuda, encuentra siempre fácil eco. Hubo que luchar enérgicamente, en la acción, en el gabinete de trabajo, en la prensa..."

2. La segunda época: reforma monetaria y bancaria de 1946

La Gran Depresión mundial (1929-1933) afectó gravemente a la economía guatemalteca, y sometió a una difícil prueba al Banco Central y su política monetaria basada en el patrón oro clásico. Dado que dicho patrón no daba cabida a una política monetaria anticíclica, se hizo necesario impulsar la reforma monetaria y bancaria de 1944-1946, mediante la cual se creó el Banco de Guatemala como heredero del antiguo Banco Central de Guatemala. Esta reforma se culminó durante el gobierno revolucionario del Doctor Juan José Arévalo, y fue conducida bajo el liderazgo del Doctor Manuel Noriega Morales (Ministro de Economía y, posteriormente, primer presidente del Banco de Guatemala), cuyo equipo de trabajo contó con la asesoría del Doctor Robert Triffin2 y de David L. Grove, economistas del sistema de la Reserva Federal de los Estados Unidos de América3.

La reforma, impulsada por los aires renovadores de la Revolución de Octubre de 1944, consistió en otorgarle al Banco de Guatemala la calidad de banco estatal y la facultad de realizar una política monetaria, cambiaria y crediticia encaminada a crear las condiciones propicias para el crecimiento ordenado de la economía nacional. Para ello se dotó al Banco Central de instrumentos que le daban un mayor control sobre la oferta de dinero (manejo de las tasas de interés y descuento, y facultad para establecer encajes), así como una participación en el crédito de fomento (designación de cupos de crédito en determinadas actividades sectoriales), acorde esta última función a la tesis prevaleciente de basar el desarrollo en el modelo de sustitución de importaciones. Como uno de los grandes legados de la Revolución de Octubre, la Ley Orgánica del Banco de Guatemala (Decreto 215 del Congreso de la República, del 11 de diciembre de 1945) le confería a éste la calidad de entidad autónoma dotada de amplias facultades en el uso de instrumentos de política para contrarrestar los vaivenes cíclicos de la economía.

Conjuntamente con la Ley Monetaria (Decreto 203) y la Ley de Bancos (Decreto 315 del Congreso de la República), la Ley Orgánica del Banco de Guatemala conformaba un cuerpo armonioso de legislación financiera que dotaba al país de un marco legal a la altura de las que entonces eran las más modernas teorías y técnicas financieras, tal como fue el caso en muchos países de Latinoamérica que alrededor de esas épocas adoptaron también regímenes legales similares al guatemalteco, inspirados en las nuevas tendencias provenientes de Bretton Woods.

El proceso de concepción y redacción de las mismas fue arduo y no estuvo exento de obstáculos. De hecho, desde los albores de la Revolución, la Junta Revolucionaria emprendió la tarea de reformar el sistema financiero, emitiendo a principios de 1945 una Ley Monetaria y una Ley del Banco Central; la vida de estas dos leyes fue muy breve, dado que el equipo técnico dirigido por el Doctor Noriega Morales consideró que las mismas no habían sido elaboradas con el cuidado debido ni contenían los preceptos adecuados que, finalmente, fueron incorporados en las nuevas leyes redactadas con la asesoría de los expertos internacionales, las que, con diversos cambios a través del tiempo, regularon al sistema de banca central durante más de cincuenta cinco años.

La aprobación de le Ley Orgánica del Banco de Guatemala por parte del Congreso de la República implicó un esfuerzo especial por parte de las autoridades del Ejecutivo. Es sabido que existieron temores por parte del Doctor Noriega Morales respecto a que la ley fuera a ser modificada indebidamente durante su discusión legislativa, lo cual hizo del conocimiento del presidente Arévalo. Éste habría de narrar, años después, los hechos acontecidos entonces:

"(El Doctor Noriega Morales) fue a mi despacho y me dijo: "Presidente, aquí está el proyecto de Ley Orgánica del Banco de Guatemala, pero tengo miedo." ¿Y qué miedo es? "En el Congreso hay economistas, hay diputados que creen que saben muchas finanzas y van a tomar este proyecto y lo van a corromper; hemos trabajado año y dos meses en este proyecto y nos parece injusto que en una discusión oratoria en el Congreso el proyecto vaya a quedar maltrecho y salga un Banco de Guatemala incorrecto." "Yo voy a hacer lo que pueda", le dije, "para tranquilidad de usted", y al día siguiente invité al Presidente del Congreso, un talentoso abogado, Julio Bonilla González; (le dije) "me pasa esto y, aunque yo estoy prohibido por la ley para intervenir en casos del Congreso, voy a romper ese compromiso, hoy voy a cometer el acto delictoso (sic) de presionar: yo necesito que el Congreso apruebe la Ley Orgánica del Banco de Guatemala sin cambiarle una coma." De los sesenta diputados, cincuenta y nueve eran arevalistas, y era una época en que estábamos en luna de miel, el Congreso y el Ejecutivo, trabajando de común acuerdo y todo para Guatemala. Bonilla González se fue a su Congreso, habló con las comisiones del caso y todo el mundo dijo "si la cosa es tan delicada, pues así será", y pasó la Ley Orgánica del Banco de Guatemala sin discusión en el Congreso de la República. El presidente Arévalo, con fama de democrático, actuó dictatorialmente..."


B. EL PROCESO DE MODERNIZACIÓN DEL SISTEMA FINANCIERO NACIONAL: 1989-1999

La estructura básica de la legislación financiera guatemalteca emitida en 1945 y 1946 permitió el ordenado funcionamiento del sistema en sus primeros cuarenta años de vigencia, unas veces a pesar y otras veces en virtud de los cambios legislativos que se les introdujeron en diversas ocasiones . Sin embargo, al concluir la década de los años ochenta resultó evidente que tanto las crisis económicas regionales, como la liberalización de la banca y de los mercados financieros internacionales, los avances en materia electrónica, de computación y de las telecomunicaciones, la internacionalización de los mercados de valores y de capitales, así como la mayor interdependencia en el mercado internacional, rebasaron la concepción que de tales mercados tuvieron los legisladores de los años cuarenta.

Como reacción a ese proceso de obsolescencia de la legislación financiera, en 1993 la Junta Monetaria aprobó el Programa de Modernización del Sistema Financiero Nacional. Mediante dicho programa se propuso actualizar el marco regulatorio vigente, buscando reformas que favorecieran la estabilidad macroeconómica y que propiciaran una mayor apertura del mercado financiero, así como un mayor papel de las señales del mercado como asignadoras de los flujos financieros; todo ello mediante el impulso de modificaciones reglamentarias y legales, las cuales no pretendían la derogación completa de las leyes vigentes sino, más bien, su adecuación a los nuevos tiempos.

De hecho, el programa había dado inicio en 1989 con la adopción, por parte de la Junta Monetaria, de la liberalización de las tasas de interés para los intermediarios financieros regulados y de la eliminación del tipo de cambio de carácter regulado. Estas medidas estaban contempladas como una posibilidad dentro de la Ley Orgánica del Banco de Guatemala, pero lo estaban como situaciones de carácter excepcional respecto de la regla general.

El Programa de Modernización incluyó una serie de medidas adoptadas tanto por la Junta Monetaria como por el Congreso de la República y los Ministerios de Estado. Fueron más de cincuenta las resoluciones emitidas por la Junta Monetaria en los ámbitos de la política monetaria, del régimen cambiario, de la política crediticia, de la liberalización y diversificación de los productos y servicios bancarios, de la normativa prudencial y del funcionamiento de la supervisión financiera. Por su parte, las disposiciones más destacadas en el ámbito legislativo fueron:

  • el Acuerdo Legislativo No. 18-93, que reforma la Constitución Política de la República e introduce la prohibición de que el banco central financie al gobierno;
  • el Decreto 12-95, que reforma la Ley Orgánica del Banco de Guatemala para fortalecer la capacidad supervisora de la Superintendencia de Bancos;
  • el Decreto 23-95, que reforma la Ley de Bancos;
  • el Decreto 24-95, que reforma o deroga algunos artículos de las leyes bancarias concernientes a los requerimientos mínimos de capital;
  • el Decreto 29-95, que libera la contratación de las tasas de interés;
  • el Decreto 44-95, que reforma la Ley de Bancos de Ahorro y Préstamo para la Vivienda Familiar;
  • el Decreto 34-96, que crea la Ley del Mercado de Valores y Mercancías;
  • el Decreto 5-99 que crea la Ley para la Protección del Ahorro; y
  • el Decreto 26-99, que reforma de nuevo la Ley de Bancos y la Ley de Sociedades Financieras, fortaleciendo la normativa prudencial y la capacidad de supervisión de la autoridad de vigilancia e inspección.


C. EL PROGRAMA DE FORTALECIMIENTO DEL SISTEMA FINANCIERO NACIONAL

Del proceso de reflexión y análisis generado en torno a la implementación del Programa de Modernización a lo largo de la década de los noventa resultó evidente que, para consolidar los logros obtenidos y profundizar la modernización completa del marco regulatorio del sistema financiero nacional, era necesaria una reforma aún más profunda de la legislación vigente, la cual debería tener un carácter integral. Lo anterior implicaba reformar todo el conjunto de normas y leyes que regían al sistema de banca central y a la intermediación financiera.

El proceso de reforma integral no se limitaría a una reforma puntual de algunos artículos de las leyes existentes. Por el contrario, comprendería la sustitución completa de las leyes del Banco Central, monetaria, de bancos y otras. Al contrario del Programa de Modernización de la década de los noventa, el cual pretendía una modernización o actualización parcial de la normativa vigente para hacerla compatible con la evolución de los mercados financieros, el nuevo proceso de reforma integral habría de implicar un cambio en la concepción del papel de la banca central y en la orientación de la regulación financiera.

Los lineamientos de la reforma integral se formalizaron el 1 de junio de 2000, cuando la Junta Monetaria, en Resolución JM-235-2000 emitió la Matriz del Programa de Fortalecimiento del Sistema Financiero Nacional, la cual contenía una serie de medidas clasificadas en tres grandes áreas de acción:
a) Bases para la reforma integral (programa de corto plazo). En este componente se consideró la elaboración de un diagnóstico de la situación del sector financiero que permitiera preparar las bases para las reformas legales estructurales.
b) Reforma integral a las leyes financieras.
c) Modificaciones reglamentarias que comprendieran la normativa que desarrollaría el contenido de la reforma integral de las leyes financieras.

La primera de esas áreas de acción fue crucial para orientar apropiadamente el diseño de la reforma legal. Para ello se llevó a cabo un diagnóstico profundo de la situación del sistema financiero, en general, y del sistema de banca central, en particular. Este se formalizó en el marco del Programa de Evaluación del Sistema Financiero -PESF- ejecutado conjuntamente por el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional en la segunda mitad del año 2000 . Uno de los principales resultados del PESF fue un análisis de las debilidades y fortalezas de la legislación financiera y la identificación de los principales aspectos de las mismas que podían ser objeto de reforma.

Como resultado de los lineamientos planteados por la Junta Monetaria y del diagnóstico del PESF, la preparación de la reforma integral de las leyes financieras se centró en la elaboración de cuatro proyectos de ley fundamentales:

 

a) Ley Orgánica del Banco de Guatemala . Orientada a favorecer la estabilidad macroeconómica que permita a los agentes económicos la correcta toma de decisiones referentes al consumo, al ahorro y a la inversión productiva. también al sector financiero, para cumplir con su misión de asignar eficientemente el crédito, para lo cual debía definir claramente el objetivo fundamental del Banco Central, fortalecer su autonomía financiera, y exigirle transparencia y rendición de cuentas ante la sociedad.

b) Ley Monetaria . Esta debía complementar a la anterior, estableciendo las responsabilidades de la emisión monetaria, la definición de reservas internacionales y la determinación de las especies monetarias.

c) Ley de Bancos y Grupos Financieros . Orientada a propiciar la estabilidad del sistema financiero, permitir una mayor eficacia en la canalización del ahorro, fortalecer el sistema de pagos y aumentar la solidez y solvencia del sistema financiero. Para el efecto debía establecer un marco general, ágil y flexible para el funcionamiento de los grupos financieros, que permitiera la supervisión consolidada, favoreciendo la administración de riesgos y la salida ágil y ordenada de bancos con problemas.

d) Ley de Supervisión Financiera . Orientada a favorecer la solidez y solvencia del sistema financiero, promover el ahorro al propiciar la confianza del público en el sistema bancario y viabilizar la estabilidad del sistema financiero. Para ello se debía fortalecer a la Superintendencia de Bancos, otorgándole independencia funcional, y dándole facultades para ejercer, con efectividad, la vigilancia e inspección de las entidades financieras del sistema.

Las cuatro leyes fundamentales, cuya vigencia inicia el 1 de junio de 2002, en conjunción con la Ley de Libre Negociación de Divisas, que cobró vigencia en mayo de 2001, constituyen un cuerpo integral y consistente de regulación financiera que atiende la delegación que el Estado, por mandato constitucional , hace al sistema de banca central de ejercer vigilancia sobre todo lo relativo a la circulación de la moneda. En efecto, la Constitución Política de la República establece en su artículo 132 que:

"Es potestad exclusiva del Estado, emitir y regular la moneda, así, como formular y realizar las políticas que tiendan a crear y mantener condiciones cambiarias y crediticias favorables al desarrollo ordenado de la economía nacional. Las actividades monetarias, bancarias y financieras, estarán organizadas bajo el sistema de banca central, el cual ejerce vigilancia sobre todo lo relativo a la circulación de dinero y a la deuda pública. Dirigirá este sistema la Junta Monetaria de la que depende el Banco de Guatemala, entidad autónoma con patrimonio propio, que se regirá por su Ley Orgánica y la Ley Monetaria".

En tal sentido, es fácil inferir que las cuatro leyes financieras fundamentales se enfocan a regular lo relativo a la circulación del dinero; es decir, a la creación de dinero primario por parte del Banco Central, y a la creación de dinero secundario por parte de los bancos del sistema.


Es de esperar que con este marco legal, y con su aplicación conjunta por parte de las autoridades monetarias, será posible aplicar una política monetaria de primer orden, acorde con las mejores prácticas internacionales. Todo ello para:

  • Facilitar el control de la inflación a fin de que se reduzca a niveles similares a los de países industrializados.
  • Crear las condiciones para que las tasas de interés, en un mercado competitivo y con el apoyo de la política fiscal, converjan a niveles internacionales favorables al crecimiento económico.
  • Fortalecer el sistema bancario en su liquidez, solidez y solvencia.
  • Evitar malas prácticas bancarias por parte de personas carentes de conocimientos bancarios y de solvencia moral.
  • Fortalecer la supervisión financiera, en congruencia con las mejores prácticas internacionales, lo cual no sólo permitirá proteger el ahorro nacional, sino que redundará en la atracción de flujos financieros hacia el país.


Tomado de: Antecedentes, Elaboración y Espíritu de la Nueva Ley Orgánica del Banco de Guatemala, del Licenciado Mario García Lara, mayo de 2002

A manera de conclusión de está reseña histórica de la Banca Central , se transcribe a continuación una parte del discurso del licenciado Lizardo Arturo Sosa López, Presidente de la Junta Monetaria y del Banco de Guatemala, pronunciado el 31 de mayo de 2002.

Como puede apreciarse, las leyes que cobran vigencia a la media noche de hoy, constituyen una reforma integral y armónica del sistema financiero nacional que permitirá al país fortalecer y modernizar la supervisión bancaria, en congruencia con las mejores prácticas y estándares internacionales, lo cual no sólo protegerá y fomentará el ahorro nacional sino que redundará en la atracción de flujos financieros al país. Esto debe generar mayor estabilidad, solidez, solvencia y liquidez del sistema financiero nacional.

Además, Guatemala contará con una política monetaria de primer orden destinada a controlar la inflación y, de esta forma, coadyuvar a la creación de un ambiente macroeconómico que redunde en mayores y mejores tasas de crecimiento económico, que sustenten el desarrollo económico integral de nuestra nación.

El conjunto de leyes financieras configura una reforma radical (es decir, que va hasta las raíces de todo lo relativo a los mecanismos de la circulación del dinero y el crédito) como la que pocas veces se produce en la historia de las naciones. Comparables, quizá, fueron los procesos de reforma financiera ya mencionados, en 1926, durante el gobierno del General José María Orellana, y en 1946, durante el gobierno del Doctor Juan José Arévalo. Durante el primero se constituyó el Quetzal como moneda nacional y se sentaron los cimientos para el funcionamiento de un sistema bancario dirigido por el banco central. Durante el segundo, se fundó el Banco de Guatemala y se adecuó el sistema monetario a los estándares que la comunidad internacional adoptó en la posguerra mundial. Ambas reformas del siglo pasado, al igual que la nueva reforma que nos regirá a partir de mañana, requirieron de un laborioso proceso de diseño, discusión y aprobación legal, que demandó el esfuerzo patriótico de los distintos actores involucrados a nivel político, técnico, nacional e internacional, cuyo resultado fue, en ambos momentos de nuestra Historia, fundamental para mejorar el funcionamiento de nuestra economía y, consecuentemente, el bienestar de todos los guatemaltecos.


 

1. Durante la segunda y tercera décadas del siglo veinte, el profesor Kemmerer asesoró a varios gobiernos latinoamericanos (Chile, Colombia, Ecuador y Perú) en la creación de sus bancos centrales, a imagen de los bancos de la Reserva Federal que habían sido establecidos en Estados Unidos en 1913.

2. A mediados del siglo veinte, el Doctor Triffin también dirigió otros equipos asesores para las reformas financieras de otros países latinoamericanos.

3. Cabe agregar que la redacción de algunas partes de esa Ley Orgánica del Banco de Guatemala también contó con la asesoría del Doctor Raúl Prebisch, exgerente del Banco Central de la República Argentina.

4. Por ejemplo, el espíritu y la letra de la Ley Orgánica del Banco de Guatemala de 1946 se vio trastocado, entre otras disposiciones legales, por el Decreto 1,704 (de septiembre de 1967) que modificó la conformación de la Junta Monetaria, por el Decreto 62-70 (de septiembre de 1970) que acortó el período de la presidencia del banco central, y por el Decreto 106-71 que creó el "Sector Público Financiero" (aunque éste último se corrigió posteriormente mediante el Decreto Ley 41-85).

5. El PESF (o FSAP, por sus siglas en inglés) fue conducido por un equipo de expertos que visitaron Guatemala en dos misiones presididas por Alfredo Leone y Augusto de la Torre, en julio y septiembre de 2000. El PESF dio lugar a un proceso de asesoría y seguimiento al proceso de reformas legales por parte de los expertos funcionarios de los organismos internacionales.

6. Se aprobó el 23 de abril de 2002, mediante Decreto Número 16-2002 del Congreso de la República.

7. Se aprobó el 24 de abril de 2002, mediante Decreto Número 17-2002 del Congreso de la República.

8. Una primera versión de esta ley se había aprobado mediante el Decreto 4-2002 en febrero de 2002. La versión final, revisada y compatibilizada con las otras leyes financieras, se aprobó el 29 de abril de 2002, mediante Decreto Número 24-2002 del Congreso de la República.

9. Se aprobó el 25 de abril de 2002, mediante Decreto Número 18-2002 del Congreso de la República.

10. Es de hacer notar que Guatemala es uno de los pocos países cuya Constitución Política establece, por una parte, el sistema de banca central a cargo de cumplir con la función estatal de regular la circulación de la moneda y, por otra, le confiere al banco central la calidad de entidad autónoma.