A.
ANTECEDENTES DE LA BANCA CENTRAL EN GUATEMALA
1. La
fundación del Banco Central: la reforma de Orellana
Los orígenes
legales e institucionales del actual sistema de banca central en Guatemala
se remontan al período de la reforma monetaria y financiera de 1924-1926.
Entonces, fue creado el Banco Central de Guatemala como establecimiento
de emisión, giro y descuento, de carácter privado y con participación
del Estado como accionista. Esta reforma culminó durante el mandato
del General José María Orellana (1921-1926), y fue conducida
en su etapa final por un equipo bajo el liderazgo del Licenciado Carlos
O. Zachrisson (entonces Ministro de Hacienda), que trabajó sobre
la base de los estudios técnicos elaborados por el profesor EdwinWalter
Kemmerer, de la Universidad de Princeton.1
El origen de esta reforma
se vincula a los graves desequilibrios monetarios y financieros que ocasionó
el régimen monetario anterior, basado en la existencia legal de un
oligopolio de bancos emisores reglado por el gobierno de Manuel Estrada
Cabrera, que generó una gigantesca deuda del gobierno para con esos
bancos. En 1919, el propio gobierno de Estrada Cabrera invitó al
profesor Kemmerer para estudiar las condiciones monetarias del país
y hacer las recomendaciones que el caso ameritara para emprender la reforma.
Kemmerer recomendó, entre otras medidas, el establecimiento de un
banco central que sería el agente fiscal del gobierno y que tendría
el derecho exclusivo de emitir billetes.
Ese intento de reforma
se vio frustrado por una serie de eventos políticos y económicos
(como los derrocamientos de los presidentes Estrada Cabrera y Manuel Herrera).
No fue sino hasta en 1924 cuando el presidente Orellana invitó de
nuevo al profesor Kemmerer a visitar el país y proponer un plan de
reforma financiera. Antes de ello, en 1923, Orellana había promulgado
un decreto que establecía una "Caja Reguladora" para estabilizar
los tipos de cambio, la cual se convertiría en el embrión
del Banco Central de Guatemala. En noviembre de 1924 fue promulgada la Ley
Monetaria de la República de Guatemala, que daba vida a la nueva
unidad monetaria, el Quetzal, bajo el régimen del patrón oro
clásico. En 1925, el gobierno publicó las bases de lo que
debería ser el banco central y solicitó propuestas de redacción
de la ley correspondiente a los diferentes sectores interesados. Finalmente,
mediante Acuerdo Gubernativo del 30 de junio de 1926, se fundó el
Banco Central de Guatemala, que coronó la obra de la reforma económica
del Gobierno de Orellana.
Las reformas emprendidas
pusieron fin a la emisión monetaria desordenada, crearon un respaldo
real a la moneda nacional, estabilizaron su paridad e instauraron el orden
en los flujos bancarios y financieros del país. Sin embargo, como
se puede adivinar, el proceso mismo de la reforma fue sumamente complicado,
como lo demuestra la propia crónica orellanista de los hechos (La
Administración del General José María Orellana y el
Arreglo Económico de Guatemala):
"No se consiguieron
todos estos resultados sino al cabo de una cruenta lucha contra toda serie
de obstáculos. Como fácil es suponer, todos los intereses
creados, añadidos a los pequeños intereses de la política,
se pusieron en juego, al principio para desacreditar el plan propuesto y
en seguida para ponerle trabas y obstáculos a su desarrollo. Fácil
es considerar lo que esta lucha significó en un ambiente de por sí
pesimista y en donde la voz de las pasiones, los intereses y la política
menuda, encuentra siempre fácil eco. Hubo que luchar enérgicamente,
en la acción, en el gabinete de trabajo, en la prensa..."
2. La
segunda época: reforma monetaria y bancaria de 1946
La Gran Depresión
mundial (1929-1933) afectó gravemente a la economía guatemalteca,
y sometió a una difícil prueba al Banco Central y su política
monetaria basada en el patrón oro clásico. Dado que dicho
patrón no daba cabida a una política monetaria anticíclica,
se hizo necesario impulsar la reforma monetaria y bancaria de 1944-1946,
mediante la cual se creó el Banco de Guatemala como heredero del
antiguo Banco Central de Guatemala. Esta reforma se culminó durante
el gobierno revolucionario del Doctor Juan José Arévalo, y
fue conducida bajo el liderazgo del Doctor Manuel Noriega Morales (Ministro
de Economía y, posteriormente, primer presidente del Banco de Guatemala),
cuyo equipo de trabajo contó con la asesoría del Doctor Robert
Triffin2 y de David L. Grove, economistas del
sistema de la Reserva Federal de los Estados Unidos de América3.
La reforma, impulsada
por los aires renovadores de la Revolución de Octubre de 1944, consistió
en otorgarle al Banco de Guatemala la calidad de banco estatal y la facultad
de realizar una política monetaria, cambiaria y crediticia encaminada
a crear las condiciones propicias para el crecimiento ordenado de la economía
nacional. Para ello se dotó al Banco Central de instrumentos que
le daban un mayor control sobre la oferta de dinero (manejo de las tasas
de interés y descuento, y facultad para establecer encajes), así
como una participación en el crédito de fomento (designación
de cupos de crédito en determinadas actividades sectoriales), acorde
esta última función a la tesis prevaleciente de basar el desarrollo
en el modelo de sustitución de importaciones. Como uno de los grandes
legados de la Revolución de Octubre, la Ley Orgánica del Banco
de Guatemala (Decreto 215 del Congreso de la República, del 11 de
diciembre de 1945) le confería a éste la calidad de entidad
autónoma dotada de amplias facultades en el uso de instrumentos de
política para contrarrestar los vaivenes cíclicos de la economía.
Conjuntamente con la
Ley Monetaria (Decreto 203) y la Ley de Bancos (Decreto 315 del Congreso
de la República), la Ley Orgánica del Banco de Guatemala conformaba
un cuerpo armonioso de legislación financiera que dotaba al país
de un marco legal a la altura de las que entonces eran las más modernas
teorías y técnicas financieras, tal como fue el caso en muchos
países de Latinoamérica que alrededor de esas épocas
adoptaron también regímenes legales similares al guatemalteco,
inspirados en las nuevas tendencias provenientes de Bretton Woods.
El proceso de concepción
y redacción de las mismas fue arduo y no estuvo exento de obstáculos.
De hecho, desde los albores de la Revolución, la Junta Revolucionaria
emprendió la tarea de reformar el sistema financiero, emitiendo a
principios de 1945 una Ley Monetaria y una Ley del Banco Central; la vida
de estas dos leyes fue muy breve, dado que el equipo técnico dirigido
por el Doctor Noriega Morales consideró que las mismas no habían
sido elaboradas con el cuidado debido ni contenían los preceptos
adecuados que, finalmente, fueron incorporados en las nuevas leyes redactadas
con la asesoría de los expertos internacionales, las que, con diversos
cambios a través del tiempo, regularon al sistema de banca central
durante más de cincuenta cinco años.
La aprobación
de le Ley Orgánica del Banco de Guatemala por parte del Congreso
de la República implicó un esfuerzo especial por parte de
las autoridades del Ejecutivo. Es sabido que existieron temores por parte
del Doctor Noriega Morales respecto a que la ley fuera a ser modificada
indebidamente durante su discusión legislativa, lo cual hizo del
conocimiento del presidente Arévalo. Éste habría de
narrar, años después, los hechos acontecidos entonces:
"(El Doctor Noriega
Morales) fue a mi despacho y me dijo: "Presidente, aquí está
el proyecto de Ley Orgánica del Banco de Guatemala, pero tengo miedo."
¿Y qué miedo es? "En el Congreso hay economistas, hay
diputados que creen que saben muchas finanzas y van a tomar este proyecto
y lo van a corromper; hemos trabajado año y dos meses en este proyecto
y nos parece injusto que en una discusión oratoria en el Congreso
el proyecto vaya a quedar maltrecho y salga un Banco de Guatemala incorrecto."
"Yo voy a hacer lo que pueda", le dije, "para tranquilidad
de usted", y al día siguiente invité al Presidente del
Congreso, un talentoso abogado, Julio Bonilla González; (le dije)
"me pasa esto y, aunque yo estoy prohibido por la ley para intervenir
en casos del Congreso, voy a romper ese compromiso, hoy voy a cometer el
acto delictoso (sic) de presionar: yo necesito que el Congreso apruebe la
Ley Orgánica del Banco de Guatemala sin cambiarle una coma."
De los sesenta diputados, cincuenta y nueve eran arevalistas, y era una
época en que estábamos en luna de miel, el Congreso y el Ejecutivo,
trabajando de común acuerdo y todo para Guatemala. Bonilla González
se fue a su Congreso, habló con las comisiones del caso y todo el
mundo dijo "si la cosa es tan delicada, pues así será",
y pasó la Ley Orgánica del Banco de Guatemala sin discusión
en el Congreso de la República. El presidente Arévalo, con
fama de democrático, actuó dictatorialmente..."
B. EL PROCESO DE MODERNIZACIÓN DEL SISTEMA
FINANCIERO NACIONAL: 1989-1999
La estructura básica
de la legislación financiera guatemalteca emitida en 1945 y 1946 permitió
el ordenado funcionamiento del sistema en sus primeros cuarenta años
de vigencia, unas veces a pesar y otras veces en virtud de los cambios legislativos
que se les introdujeron en diversas ocasiones . Sin embargo, al concluir la
década de los años ochenta resultó evidente que tanto
las crisis económicas regionales, como la liberalización de
la banca y de los mercados financieros internacionales, los avances en materia
electrónica, de computación y de las telecomunicaciones, la
internacionalización de los mercados de valores y de capitales, así
como la mayor interdependencia en el mercado internacional, rebasaron la concepción
que de tales mercados tuvieron los legisladores de los años cuarenta.
Como reacción a
ese proceso de obsolescencia de la legislación financiera, en 1993
la Junta Monetaria aprobó el Programa de Modernización del Sistema
Financiero Nacional. Mediante dicho programa se propuso actualizar el marco
regulatorio vigente, buscando reformas que favorecieran la estabilidad macroeconómica
y que propiciaran una mayor apertura del mercado financiero, así como
un mayor papel de las señales del mercado como asignadoras de los flujos
financieros; todo ello mediante el impulso de modificaciones reglamentarias
y legales, las cuales no pretendían la derogación completa de
las leyes vigentes sino, más bien, su adecuación a los nuevos
tiempos.
De hecho, el programa
había dado inicio en 1989 con la adopción, por parte de la Junta
Monetaria, de la liberalización de las tasas de interés para
los intermediarios financieros regulados y de la eliminación del tipo
de cambio de carácter regulado. Estas medidas estaban contempladas
como una posibilidad dentro de la Ley Orgánica del Banco de Guatemala,
pero lo estaban como situaciones de carácter excepcional respecto de
la regla general.
El Programa de Modernización
incluyó una serie de medidas adoptadas tanto por la Junta Monetaria
como por el Congreso de la República y los Ministerios de Estado. Fueron
más de cincuenta las resoluciones emitidas por la Junta Monetaria en
los ámbitos de la política monetaria, del régimen cambiario,
de la política crediticia, de la liberalización y diversificación
de los productos y servicios bancarios, de la normativa prudencial y del funcionamiento
de la supervisión financiera. Por su parte, las disposiciones más
destacadas en el ámbito legislativo fueron:
- el Acuerdo Legislativo
No. 18-93, que reforma la Constitución Política de la República
e introduce la prohibición de que el banco central financie al gobierno;
- el Decreto 12-95, que
reforma la Ley Orgánica del Banco de Guatemala para fortalecer la
capacidad supervisora de la Superintendencia de Bancos;
- el Decreto 23-95, que
reforma la Ley de Bancos;
- el Decreto 24-95, que
reforma o deroga algunos artículos de las leyes bancarias concernientes
a los requerimientos mínimos de capital;
- el Decreto 29-95, que
libera la contratación de las tasas de interés;
- el Decreto 44-95, que
reforma la Ley de Bancos de Ahorro y Préstamo para la Vivienda Familiar;
- el Decreto 34-96, que
crea la Ley del Mercado de Valores y Mercancías;
- el Decreto 5-99 que
crea la Ley para la Protección del Ahorro; y
- el Decreto 26-99, que
reforma de nuevo la Ley de Bancos y la Ley de Sociedades Financieras, fortaleciendo
la normativa prudencial y la capacidad de supervisión de la autoridad
de vigilancia e inspección.
C. EL PROGRAMA DE FORTALECIMIENTO DEL SISTEMA FINANCIERO
NACIONAL
Del proceso de reflexión
y análisis generado en torno a la implementación del Programa
de Modernización a lo largo de la década de los noventa resultó
evidente que, para consolidar los logros obtenidos y profundizar la modernización
completa del marco regulatorio del sistema financiero nacional, era necesaria
una reforma aún más profunda de la legislación vigente,
la cual debería tener un carácter integral. Lo anterior implicaba
reformar todo el conjunto de normas y leyes que regían al sistema de
banca central y a la intermediación financiera.
El proceso de reforma
integral no se limitaría a una reforma puntual de algunos artículos
de las leyes existentes. Por el contrario, comprendería la sustitución
completa de las leyes del Banco Central, monetaria, de bancos y otras. Al
contrario del Programa de Modernización de la década de los
noventa, el cual pretendía una modernización o actualización
parcial de la normativa vigente para hacerla compatible con la evolución
de los mercados financieros, el nuevo proceso de reforma integral habría
de implicar un cambio en la concepción del papel de la banca central
y en la orientación de la regulación financiera.
Los lineamientos de la
reforma integral se formalizaron el 1 de junio de 2000, cuando la Junta Monetaria,
en Resolución JM-235-2000 emitió la Matriz del Programa de Fortalecimiento
del Sistema Financiero Nacional, la cual contenía una serie de medidas
clasificadas en tres grandes áreas de acción:
a) Bases para la reforma integral (programa de corto plazo). En este componente
se consideró la elaboración de un diagnóstico de la situación
del sector financiero que permitiera preparar las bases para las reformas
legales estructurales.
b) Reforma integral a las leyes financieras.
c) Modificaciones reglamentarias que comprendieran la normativa que desarrollaría
el contenido de la reforma integral de las leyes financieras.
La primera de esas áreas
de acción fue crucial para orientar apropiadamente el diseño
de la reforma legal. Para ello se llevó a cabo un diagnóstico
profundo de la situación del sistema financiero, en general, y del
sistema de banca central, en particular. Este se formalizó en el marco
del Programa de Evaluación del Sistema Financiero -PESF- ejecutado
conjuntamente por el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional en la
segunda mitad del año 2000 . Uno de los principales resultados del
PESF fue un análisis de las debilidades y fortalezas de la legislación
financiera y la identificación de los principales aspectos de las mismas
que podían ser objeto de reforma.
Como resultado de los
lineamientos planteados por la Junta Monetaria y del diagnóstico del
PESF, la preparación de la reforma integral de las leyes financieras
se centró en la elaboración de cuatro proyectos de ley fundamentales:
a) Ley Orgánica
del Banco de Guatemala . Orientada a favorecer la estabilidad macroeconómica
que permita a los agentes económicos la correcta toma de decisiones
referentes al consumo, al ahorro y a la inversión productiva. también
al sector financiero, para cumplir con su misión de asignar eficientemente
el crédito, para lo cual debía definir claramente el objetivo
fundamental del Banco Central, fortalecer su autonomía financiera,
y exigirle transparencia y rendición de cuentas ante la sociedad.
b) Ley Monetaria . Esta
debía complementar a la anterior, estableciendo las responsabilidades
de la emisión monetaria, la definición de reservas internacionales
y la determinación de las especies monetarias.
c) Ley de Bancos y Grupos
Financieros . Orientada a propiciar la estabilidad del sistema financiero,
permitir una mayor eficacia en la canalización del ahorro, fortalecer
el sistema de pagos y aumentar la solidez y solvencia del sistema financiero.
Para el efecto debía establecer un marco general, ágil y flexible
para el funcionamiento de los grupos financieros, que permitiera la supervisión
consolidada, favoreciendo la administración de riesgos y la salida
ágil y ordenada de bancos con problemas.
d) Ley de Supervisión
Financiera . Orientada a favorecer la solidez y solvencia del sistema financiero,
promover el ahorro al propiciar la confianza del público en el sistema
bancario y viabilizar la estabilidad del sistema financiero. Para ello se
debía fortalecer a la Superintendencia de Bancos, otorgándole
independencia funcional, y dándole facultades para ejercer, con efectividad,
la vigilancia e inspección de las entidades financieras del sistema.
Las cuatro leyes fundamentales,
cuya vigencia inicia el 1 de junio de 2002, en conjunción con la Ley
de Libre Negociación de Divisas, que cobró vigencia en mayo
de 2001, constituyen un cuerpo integral y consistente de regulación
financiera que atiende la delegación que el Estado, por mandato constitucional
, hace al sistema de banca central de ejercer vigilancia sobre todo lo relativo
a la circulación de la moneda. En efecto, la Constitución Política
de la República establece en su artículo 132 que:
"Es potestad exclusiva
del Estado, emitir y regular la moneda, así, como formular y realizar
las políticas que tiendan a crear y mantener condiciones cambiarias
y crediticias favorables al desarrollo ordenado de la economía nacional.
Las actividades monetarias, bancarias y financieras, estarán organizadas
bajo el sistema de banca central, el cual ejerce vigilancia sobre todo lo
relativo a la circulación de dinero y a la deuda pública. Dirigirá
este sistema la Junta Monetaria de la que depende el Banco de Guatemala, entidad
autónoma con patrimonio propio, que se regirá por su Ley Orgánica
y la Ley Monetaria".
En tal sentido, es fácil
inferir que las cuatro leyes financieras fundamentales se enfocan a regular
lo relativo a la circulación del dinero; es decir, a la creación
de dinero primario por parte del Banco Central, y a la creación de
dinero secundario por parte de los bancos del sistema.
Es de esperar que con este marco legal, y con su aplicación conjunta
por parte de las autoridades monetarias, será posible aplicar una política
monetaria de primer orden, acorde con las mejores prácticas internacionales.
Todo ello para:
- Facilitar el control
de la inflación a fin de que se reduzca a niveles similares a los
de países industrializados.
- Crear las condiciones
para que las tasas de interés, en un mercado competitivo y con el
apoyo de la política fiscal, converjan a niveles internacionales
favorables al crecimiento económico.
- Fortalecer el sistema
bancario en su liquidez, solidez y solvencia.
- Evitar malas prácticas
bancarias por parte de personas carentes de conocimientos bancarios y de
solvencia moral.
- Fortalecer la supervisión
financiera, en congruencia con las mejores prácticas internacionales,
lo cual no sólo permitirá proteger el ahorro nacional, sino
que redundará en la atracción de flujos financieros hacia
el país.
Tomado de: Antecedentes, Elaboración y Espíritu
de la Nueva Ley Orgánica del Banco de Guatemala, del Licenciado Mario
García Lara, mayo de 2002
A manera de conclusión de está reseña histórica
de la Banca Central , se transcribe a continuación una parte del discurso
del licenciado Lizardo Arturo Sosa López, Presidente de la Junta Monetaria
y del Banco de Guatemala, pronunciado el 31 de mayo de 2002.
Como puede apreciarse,
las leyes que cobran vigencia a la media noche de hoy, constituyen una reforma
integral y armónica del sistema financiero nacional que permitirá
al país fortalecer y modernizar la supervisión bancaria, en
congruencia con las mejores prácticas y estándares internacionales,
lo cual no sólo protegerá y fomentará el ahorro nacional
sino que redundará en la atracción de flujos financieros al
país. Esto debe generar mayor estabilidad, solidez, solvencia y liquidez
del sistema financiero nacional.
Además, Guatemala
contará con una política monetaria de primer orden destinada
a controlar la inflación y, de esta forma, coadyuvar a la creación
de un ambiente macroeconómico que redunde en mayores y mejores tasas
de crecimiento económico, que sustenten el desarrollo económico
integral de nuestra nación.
El conjunto de leyes financieras
configura una reforma radical (es decir, que va hasta las raíces de
todo lo relativo a los mecanismos de la circulación del dinero y el
crédito) como la que pocas veces se produce en la historia de las naciones.
Comparables, quizá, fueron los procesos de reforma financiera ya mencionados,
en 1926, durante el gobierno del General José María Orellana,
y en 1946, durante el gobierno del Doctor Juan José Arévalo.
Durante el primero se constituyó el Quetzal como moneda nacional y
se sentaron los cimientos para el funcionamiento de un sistema bancario dirigido
por el banco central. Durante el segundo, se fundó el Banco de Guatemala
y se adecuó el sistema monetario a los estándares que la comunidad
internacional adoptó en la posguerra mundial. Ambas reformas del siglo
pasado, al igual que la nueva reforma que nos regirá a partir de mañana,
requirieron de un laborioso proceso de diseño, discusión y aprobación
legal, que demandó el esfuerzo patriótico de los distintos actores
involucrados a nivel político, técnico, nacional e internacional,
cuyo resultado fue, en ambos momentos de nuestra Historia, fundamental para
mejorar el funcionamiento de nuestra economía y, consecuentemente,
el bienestar de todos los guatemaltecos.
1.
Durante la segunda y tercera décadas del siglo veinte, el profesor
Kemmerer asesoró a varios gobiernos latinoamericanos (Chile, Colombia,
Ecuador y Perú) en la creación de sus bancos centrales, a
imagen de los bancos de la Reserva Federal que habían sido establecidos
en Estados Unidos en 1913.
2. A
mediados del siglo veinte, el Doctor Triffin también dirigió
otros equipos asesores para las reformas financieras de otros países
latinoamericanos.
3. Cabe
agregar que la redacción de algunas partes de esa Ley Orgánica
del Banco de Guatemala también contó con la asesoría
del Doctor Raúl Prebisch, exgerente del Banco Central de la República
Argentina.
4. Por
ejemplo, el espíritu y la letra de la Ley Orgánica del Banco
de Guatemala de 1946 se vio trastocado, entre otras disposiciones legales,
por el Decreto 1,704 (de septiembre de 1967) que modificó la conformación
de la Junta Monetaria, por el Decreto 62-70 (de septiembre de 1970) que
acortó el período de la presidencia del banco central, y por
el Decreto 106-71 que creó el "Sector Público Financiero"
(aunque éste último se corrigió posteriormente mediante
el Decreto Ley 41-85).
5. El
PESF (o FSAP, por sus siglas en inglés) fue conducido por un equipo
de expertos que visitaron Guatemala en dos misiones presididas por Alfredo
Leone y Augusto de la Torre, en julio y septiembre de 2000. El PESF dio
lugar a un proceso de asesoría y seguimiento al proceso de reformas
legales por parte de los expertos funcionarios de los organismos internacionales.
6. Se
aprobó el 23 de abril de 2002, mediante Decreto Número 16-2002
del Congreso de la República.
7. Se
aprobó el 24 de abril de 2002, mediante Decreto Número 17-2002
del Congreso de la República.
8. Una
primera versión de esta ley se había aprobado mediante el
Decreto 4-2002 en febrero de 2002. La versión final, revisada y compatibilizada
con las otras
leyes financieras, se aprobó el 29 de abril de 2002, mediante Decreto
Número 24-2002 del Congreso de la República.
9. Se
aprobó el 25 de abril de 2002, mediante Decreto Número 18-2002
del Congreso de la República.
10. Es
de hacer notar que Guatemala es uno de los pocos países cuya Constitución
Política establece, por una parte, el sistema de banca central a
cargo de cumplir con la función estatal de regular la circulación
de la moneda y, por otra, le confiere al banco central la calidad de entidad
autónoma.
Banco de Guatemala
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